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預算法實施條例落地財政與央行如何分工國庫管理

[2020-09-02] 來源:第一財經日報
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導讀:遲到的預算法實施條例近期終于落地,這是有著“經濟憲法”之稱的預算法最為重要的配套文件,事關四五十萬億財政資金管理,備受外界關注。

  [ 2019年全國各級國庫共辦理公共預算收支高達43萬億元。 ]

  遲到的預算法實施條例近期終于落地,這是有著“經濟憲法”之稱的預算法最為重要的配套文件,事關四五十萬億財政資金管理,備受外界關注。

  導致預算法實施條例滯后于預算法近6年才出臺的原因較為復雜,其中之一就是財政部門與中國人民銀行及分支機構在國庫管理權上的界定。

  多位財稅專家對第一財經分析,從最終的預算法及實施條例來看,財政部門依然在國庫管理權上起著主導作用,享有庫款支配權,具體國庫業務對財政部門負責。而央行及分支機構也得以保留“經理”國庫業務,而非“代理”。幾經博弈難以達成新的共識之后,兩部門維持了國庫管理的現行做法。由于實施條例并未闡明“經理”含義,雙方對這一詞理解有所不同。

  央行守住國庫“經理”權

  國庫是國家金庫的簡稱,是辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機構。政府的全部收入都需要上繳到國庫,2019年全國各級國庫共辦理公共預算收支高達43萬億元?,F代國庫并非傳統意義上的實物倉庫,堆放大量現金等,而是各級財政部門在銀行開設了國庫單一賬戶,財政資金以數字形式存放在賬戶里,并通過專門的計算機系統記載與核算。

  中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君告訴第一財經,國庫管理中有三大權力,一是管錢,這體現在金額龐大、運作頻繁的現金收付;二是管賬,這涉及政府和預算單位的銀行賬戶設置、調整和變更等;三是管投資,即國庫庫底資金的投資??梢哉f,國庫管理中的實質性權力甚至比預算權力還要大得多,因此特別“誘人”。

  與大多數國家一樣,我國的國庫采取了委托國庫制,即委托中央銀行履行國庫職能,這也被稱為人民銀行代理國庫制。中國人民銀行根據“一級財政設立一級國庫”的原則,建立了中央、省、市、縣(區)、鄉鎮等五級國庫組織機構體系。

  1985年國務院頒布《國家金庫條例》,明確規定“人民銀行具體經理國庫”,實現了人民銀行代理國庫制到經理國庫制的轉變。

  央行從國庫“代理”轉向“經理”到底有哪些具體變化?根據多位央行官員解釋,“代理”只是辦理國庫業務,而“經理”在辦理國庫業務基礎上,新增了監督管理含義,即監督財政、征收機關和商業銀行等與國庫收支相關的業務行為,可以辦理,違法違規也可以拒絕辦理。另外“經理”也有國庫現金經營管理的涵義。

  但財政部門顯然不這么認為。

  一位財稅專家告訴第一財經,央行認為如果國庫管理完全聽從財政部門意見,一些不妥當且有損公眾利益的行為誰來監管?因此央行堅持“經理”國庫,對財政部門相關行為進行監督和約束。而財政部門認為,央行堅持“經理”國庫不服從財政部規定,不符合現代預算制度要求,形成內耗,影響預算執行效率。

  實踐中,隨著國庫集中支付制度等推進,財政資金支付已不再由人民銀行直接辦理,而是先由財政部門(直接支付)或預算單位(授權支付)向具備資格的代理銀行直接下達支付指令,由代理銀行先行支付,每日日終,再由代理銀行匯總支付額,向央行國庫進行匯總清算。央行的監督職能也主要是在與代理銀行的清算環節中,對其合規性進行審查。

  因此一些財政人士認為,央行監督無法直接介入預算的執行過程,更不可能對所支付的財政資金進行逐筆動態審核,為了提高資金撥付效率,可以讓代理銀行直接把關。

  雙方對于國庫“經理”“代理”的不同看法,也可以從這一輪財政部負責起草的預算法及實施條例修訂中看出。

  為了適應新形勢,2011年預算法開始啟動修訂。在當時的預算法修正案(草案)前三版送審稿中,刪除了“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定,這其實就是將“央行經理國庫”改回“央行代理國庫”。

  王雍君表示,國庫代理制下,國庫管理由財政部主導,央行權責相對較小,需聽從財政部,財政與央行是委托代理關系。而國庫經理制下,央行與財政部是平行的合作關系,央行權責相對較大。

  2014年,時任央行國庫局局長劉貴生表示,預算法修訂中,央行經理國庫這一制度安排受到了前所未有的“強烈沖擊”。

  博弈之下,最終財政與央行在國庫管理權上做出妥協與讓步。2014年獲得通過的預算法恢復了“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。但同時也強調了“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門”,并允許“依法設立財政專戶”。

  “經理”定義依然不清

  不過這一爭議并未隨著預算法的出臺而停止。為配合修訂后的新預算法,預算法實施條例也啟動了修訂,如何界定“經理”這一概念成為一大焦點。

  2017年,財政部起草的預算法實施條例修訂草案征求意見稿對外公布,這一意見稿比較詳細地界定了財政與央行在國庫管理的職責。不過部分專家學者認為,相關內容明顯偏向財政部。

  不久后,央行旗下媒體發表部分學者觀點,認為該意見稿違反了預算法中對央行經理國庫的規定,指出了一條國庫工作對財政負責的歧路。財政部旗下媒體也發表學者觀點支持意見稿相關內容,雙方就“經理”定義開展了一場大論戰。

  最終,根據近期公布的預算法實施條例,此前征求意見稿中雙方職責詳細內容被刪掉。

  中國政法大學財稅法研究主任施正文告訴第一財經,財政和央行對國庫“經理”一詞有不同理解,預算法沒有定義什么是經理,外界本希望能在實施條例中予以明確,但最終實施條例也沒有明確“經理”的定義。這說明有關各方對國庫經理的職責定位并未達成一致意見,國庫管理兩家基本維持現狀,今后將根據預算管理改革進程再逐步調整完善。

  中國財政科學研究院研究員王澤彩也認為,從實施條例來看,國庫管理上財政與央行職責基本維持現狀。

  “預算法實施條例繼續堅持了國庫業務由人民銀行經理的原則,但必須強調的是,國庫業務是由財政下達支付指令,各級人民銀行經辦、辦理,而不是經營管理。”王澤彩告訴第一財經。

  上述財稅專家表示,從預算法實施條例內容來看,“經理”的實際含義是國庫管理中,央行執行財政部門的指令,具體辦理業務,央行在國庫業務上需要接受財政部門的指導和監督,不能自作主張,進行決策。在國庫業務上,財政部門占主導。國庫所有業務央行需依照財政部門的指令具體辦理。

  “這一定位旨在行政部門內部建立統一集中的核心預算管理機構,高效率地執行人大的財政預算決策。如果行政部門內部出現多個執行領導機構,必然造成預算執行中的內耗,影響預算執行效率。”這位專家說。

  施正文認為,為了保障國庫資金安全,國庫管理應該適當予以分工,以體現相互制約、相互協調的機制。如果沒有分工制約協調機制,財政資金支出的透明度可能會受損。因此,賦予央行國庫適當的執行職責,有利于保障國庫資金安全運行。

  央行副行長范一飛近日撰文表示,隨著財稅體制改革的不斷推進和國庫信息化的持續發展,央行經理國庫業務與財政、稅務、海關等部門的聯系不斷加深,人民銀行國庫部門順利履職有賴于這些部門的支持和配合。因此,要正確處理央行國庫與外部單位的工作關系,營造良好的外部履職環境。

  他表示,一方面,要堅持和完善中央銀行經理國庫制度,發揮好央行與相關部門之間既分工合作又相互制衡的作用,確保國庫資金安全、合規、高效運行。另一方面,在堅持法定制度框架下,根據業務需要和形勢發展,及時完善國庫規章制度,既包容支持各類新業務、新業態、新模式,又注重加強風險識別與管控,增強制度供給的有效性、及時性和系統性。

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